Kinderen en ouders met recht goed beschermd

Omschrijving

Advies van de Adviescommissie Rechtsbescherming en Rechtsstatelijkheid in het Toekomstscenario Kind- en Gezinsbescherming

Doel en aanleiding van het onderzoek

Hoe kan de rechtsbescherming van kinderen en ouders binnen de jeugdhulp en jeugdbescherming worden verbeterd? De Adviescommissie Rechtsbescherming en Rechtsstatelijkheid in het Toekomstscenario Kind- en Gezinsbescherming (verder: de Commissie) heeft hiernaar onderzoek gedaan.

Aanleiding voor het onderzoek is het Toekomstscenario Kind- en Gezinsbescherming dat de Tweede Kamer in 2021 ontving. Dit Toekomstscenario noemt als basisprincipes ‘rechtsbescherming’ en ‘transparantie’. Om deze basisprincipes goed in te vullen was er behoefte aan een onafhankelijk onderzoek en advies.

Aan de Commissie is advies gevraagd over drie hoofdonderwerpen:

• De voorwaarden voor rechtsbescherming van ouders en kinderen.

• De onafhankelijke toets van en het onafhankelijk advies aan de rechter.

• De positie van de kinderrechter.

De Commissie heeft alle stappen onderzocht die kinderen en ouders kunnen doormaken in het proces van vrijwillige jeugdhulp tot en met gedwongen maatregelen.

Werkwijze

De Commissie startte haar onderzoek met meer dan vijftig gesprekken. Gesprekken met ouders, jongeren, ervaringsdeskundigen en betrokken instanties. Zij heeft nauwkeurig geluisterd naar hun verhalen. Wat is mensen overkomen? Wat was nodig geweest om hun rechten beter te beschermen? De Commissie spreekt haar grote waardering uit aan alle ouders, jongeren, instanties en iedereen die met haar heeft gesproken. De gesprekken hebben grote indruk gemaakt. Twee dingen vielen daarbij op: de moed van ouders en jongeren om te spreken over hun vaak pijnlijke en verdrietige ervaringen. En de grote bevlogenheid van alle professionals om hun werk te doen met de belangen van ouders en kinderen als eerste drijfveer.

Goede rechtsbescherming zorgt voor meer acceptatie

Uit de gesprekken en uit eerdere onderzoeken komt een algemeen beeld naar voren. Goede rechtsbescherming kan eraan bijdragen dat kinderen en ouders de procedure als rechtvaardiger ervaren. Zelfs als de uitkomst ingrijpend is. Goede rechtsbescherming heeft een positieve invloed op de bereidheid van kinderen en ouders om een maatregel te accepteren. Ouders en kinderen voelen zich eerder aangetast in hun rechten als ze zich tijdens het proces niet gehoord voelen. Als zij het onderzoek naar hun gezinssituatie onzorgvuldig vinden, zijn ze minder bereid te accepteren dat ingrijpen in hun gezinsleven noodzakelijk is. Ouders en kinderen ervaren het als een ernstige inbreuk op hun rechten als een besluit van de kinderrechter is gebaseerd op onzorgvuldig onderzoek. Dat zien zij als een groot onrecht. Samenvatting / 10 Hoe bied je goede rechtsbescherming aan kinderen en ouders?

Daarvoor gelden twee belangrijke voorwaarden:

1. Zorg dat de procedure goede waarborgen kent. Met andere woorden: zorg dat procedures zó zijn ingericht dat je ongerechtvaardigde inbreuken op rechten zoveel mogelijk voorkomt.

2. Zorg dat een rechtsmiddel beschikbaar is als mensen vinden dat een inbreuk op hun rechten is gemaakt.

Mensenrechten en internationale kinderrechten als uitgangspunt Het advies van de Commissie is gebaseerd op internationale mensenrechten en kinderrechten. Hoofdstuk 2 beschrijft de kinder- en mensenrechten die voor dit advies belangrijk zijn, zoals het Europees Verdrag tot Bescherming van de Rechten van de Mens, het Internationaal Verdrag voor de Rechten van het Kind en uitspraken van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens.

Informatie, participatie en ondersteuning: dringend verbetering nodig

Met deze rechten als leidraad heeft de Commissie het begrip rechtsbescherming samengevat in vier kernpunten: informatie, participatie, ondersteuning en effectieve rechtsmiddelen. Hoofdstuk 3 gaat in op de eerste drie punten: het recht van kinderen en ouders op goede en tijdige informatie, participatie en ondersteuning. Dit recht geldt bij alle stappen van het proces van vrijwillige jeugdhulpverlening tot en met de gedwongen maatregel. Het advies concludeert dat rechtsbescherming op deze drie kernpunten op dit moment tekortschiet. Verbetering is dringend nodig, ongeacht de toekomstige wijzigingen in het jeugdhulpsysteem. Het is belangrijk dat mensen goed beschermd worden gedurende alle stappen van het proces, of het nu vrijwillig is of niet. Hoe groter de inmenging in het gezinsleven, hoe sterker de regels moeten zijn die mensen beschermen. Om te zien of rechten goed beschermd zijn, heeft de Commissie alle fasen in de besluitvorming en het totale proces onderzocht. Overal in het proces moeten kinderen en ouders goede en tijdige informatie krijgen, mee kunnen doen en hulp krijgen. Ze hebben het recht om respectvol behandeld en zorgvuldig begeleid te worden door deskundige mensen. De Commissie heeft tijdens haar gesprekken veel voorbeelden gehoord van onzorgvuldig onderzoek. Professionals blijken feiten en meningen vaak niet goed te scheiden. Ook worden soms beweringen zonder grondig onderzoek opgenomen in dossiers. Daarnaast voelen ouders en kinderen zich vaak onvoldoende geïnformeerd en ondersteund om zelf goed mee te doen in het systeem van jeugdhulp. De Commissie vindt dat dit blijvend moet veranderen. Dat geldt zeker voor de manier waarop kinderen informatie en ondersteuning krijgen.

Effectieve rechtsmiddelen vragen aandacht

Het vierde kernpunt van rechtsbescherming is de toegang tot effectieve rechtsmiddelen, zoals klachtprocedures en de rechter. Hoofdstuk 4 bespreekt deze rechtsmiddelen. Het Toekomstscenario merkt op dat er veel aandacht nodig is voor hoe mensen in de toekomst klachten kunnen indienen.   

De Commissie benadrukt het belang van laagdrempeligheid en uniformiteit in het maken van nieuwe klachtenprocedures. Hoe deze procedures en andere rechtsmiddelen er precies uitzien, hangt af van hoe de verschillende organisaties straks gaan samenwerken. Daarom kan de Commissie hierover op dit moment nog geen concrete aanbevelingen geven.

In de gesprekken kwamen ook knelpunten aan het licht rond de toegang tot de rechter bij gedwongen maatregelen. Belangrijke knelpunten zijn:

• In spoedprocedures is de wettelijke termijn voor het horen van kinderen en ouders te lang.

• Nadat het ouderlijk gezag is beëindigd is er een gebrek aan rechtsbescherming en toegang tot de rechter.

• Ouders hebben te weinig mogelijkheden om tegenonderzoek te laten doen (‘contra-expertise’).

Om deze knelpunten op te lossen doet de Commissie een aantal aanbevelingen. Bij spoeduithuisplaatsing moet de rechter ouders en kinderen op dit moment binnen 14 dagen horen. De Commissie adviseert om de wettelijke termijn te verkorten tot 5 werkdagen. Bij voogdij door een gecertificeerde instelling (GI) pleit de Commissie voor het invoeren van een geschillenregeling. Verder adviseert zij een jaarlijkse evaluatie door de Raad voor de Kinderbescherming. Tot slot vindt de Commissie dat het voor ouders en kinderen makkelijker moet worden om contra-expertise in te schakelen. Perspectiefbesluit toetsen door rechter De Commissie behandelt ook het ‘perspectiefbesluit’, een ingewikkeld onderwerp, maar heel belangrijk voor de rechtsbescherming van ouders en kinderen. Het perspectiefbesluit is de beslissing van de gecertificeerde instelling om een kind dat uit huis is geplaatst, niet meer naar huis terug te laten gaan. De gecertificeerde instelling baseert deze beslissing op het ‘opvoedperspectief’: waar kan het kind het beste verder worden grootgebracht? De Commissie adviseert om het perspectiefbesluit in de wet op te nemen en te laten toetsen door een rechter. Belangrijkste uitgangspunt is daarbij het volgende: vanaf het moment dat een kind uit huis is geplaatst, moet regelmatig worden bekeken: kan het kind terug? En hoe kan het kind het beste opgroeien? (artikel 25 van het Kinderrechtenverdrag)

Volledig integrale aanpak kent grote risico’s

De Commissie adviseert in hoofdstuk 5 over de vraag hoe de onafhankelijke toets en het onafhankelijk advies aan de kinderrechter in het Toekomstscenario moet worden vormgegeven. Het Toekomstscenario wil een betere samenwerking tussen alle instanties. Bovendien stelt het Toekomstscenario een nieuwe, allesomvattende aanpak voor (‘integrale aanpak’). In die nieuwe aanpak spelen Regionale Veiligheidsteams (RVT) de hoofdrol. Deze teams nemen een groot deel van de taken over van de Raad voor de Kinderbescherming, Veilig Thuis en de gecertificeerde instellingen.

Wat vindt de Commissie van deze voorstellen? Aan de ene kant is de Commissie het er helemaal mee eens dat alle instanties beter moeten samenwerken. Zij adviseert alle partners meer tijd en energie te steken in elk onderdeel van hun samenwerking.

Daarnaast adviseert zij de Raad voor de Kinderbescherming om zijn werkprocessen beter af te stemmen op de processen van andere instanties in de keten. Aan de andere kant adviseert de Commissie om niet te kiezen voor het opgaan van de Raad voor de Kinderbescherming in Regionale Veiligheidsteams. Zij pleit ervoor de functies van de Raad niet over te dragen naar deze teams. In hoofdstuk 5 weegt zij zorgvuldig alle argumenten voor en tegen af. De Commissie concludeert dat de voordelen niet opwegen tegen de nadelen. Allereerst kan volledig integraal werken risico’s opleveren voor goede rechtsbescherming van ouders en kinderen. Vooral bij de vraag: hoe zorg je voor een echt onafhankelijke toets en advies aan de kinderrechter? Onafhankelijke besluitvorming blijft in het systeem van jeugdbescherming noodzakelijk. Die onafhankelijkheid valt niet te garanderen als functies van de Raad voor de Kinderbescherming naar Regionale Veiligheidsteams overgaan. Ook kan volledig integraal werken bij ouders en kinderen de schijn van partijdigheid opleveren. Het moet voor iedereen duidelijk zijn dat de Raad voor de Kinderbescherming pas in beeld komt op het moment dat instanties nadenken over een gedwongen maatregel. Rolduidelijkheid en transparantie vindt de Commissie van groot belang. Bovendien ziet de Commissie risico’s waar het gaat om de zorgvuldigheid van het onderzoek. Het is belangrijk dat iemand met een frisse blik naar het gezin kijkt als een maatregel van kinderbescherming wordt overwogen. Daarnaast wijst de Commissie op de noodzaak vrijwillige hulpverlening goed te scheiden van het pad naar gedwongen maatregelen.

Tot slot vormt samenvoeging van functies in Regionale Veiligheidsteams een risico voor de uniformiteit van beoordeling. Uniformiteit van beoordeling is van groot belang bij besluiten tot gedwongen overheidsingrijpen in een gezin. Kortom, de Commissie ziet bij een integrale aanpak risico’s voor onafhankelijke besluitvorming, transparantie en voldoende zorgvuldigheid in het onderzoek. Daarom adviseert zij om de functies van de Raad voor de Kinderbescherming niet op te nemen in Regionale Veiligheidsteams. Versterk de rol van de kinderrechter Hoofdstuk 6 behandelt de rol van de kinderrechter in het huidige systeem van jeugdbescherming. Op dit moment beslist de kinderrechter alleen als partijen dat vragen. Ook is de kinderrechter niet betrokken bij de uitvoering van maatregelen. In de samenleving klinkt soms de roep om een ‘actievere rechter’. De Commissie denkt dat dit vooral komt door de grote problemen in de uitvoering van de jeugdhulp en jeugdbescherming. Zij begrijpt heel goed dat rechters in deze situatie meer invloed willen op de uitvoering van maatregelen. Toch ziet zij hierin geen fundamentele reden om de rol van de kinderrechter te veranderen. Wel is het advies om de positie van de kinderrechter te versterken. Voor een deel kan dat door bestaande verbeterplannen uit te voeren. Denk aan de plannen om een ‘regierechter’ in te stellen: een vaste kinderrechter, die een kind dat onder toezicht staat blijft volgen.

Deze rechter behandelt elk verzoek om het kind langer onder toezicht te plaatsen of uit huis te plaatsen. Ook adviseert de Commissie dat dezelfde rechter alle familie- en jeugdrechtzaken van één gezin behandelt. Op die manier weet de rechter zoveel mogelijk over het kind en het gezin. Verder is het belangrijk dat de kinderrechter alle oude dossiers over de bescherming van een kind kan bekijken. Tot slot: betere rechtsbescherming is geen oplossing voor problemen in uitvoering Dit advies is opgesteld in een periode waarin het recht op zorg en bescherming van kinderen onvoldoende werd gegarandeerd. De roep om meer rechtsbescherming kun je daar niet los van zien. Betere rechtsbescherming lost de problemen in de praktijk van de jeugdhulp en -bescherming niet op. Wel biedt de Commissie met dit advies duurzame oplossingen die meer evenwicht brengen tussen ouders en kinderen aan de ene kant, en instanties aan de andere kant. Oplossingen die de rechten van kinderen en ouders zo goed mogelijk willen beschermen, voor nu en in de toekomst